Elendig forslag om å endre den nye tilskuddsordningen

Kunnskapsdepartementet har gitt Udir i oppgave å vurdere å endre forskriften til folkehøgskoleloven og fjerne knekkpunktet i tilskuddsordningen til folkehøgskolene. Dette til tross for at forskriften ble vedtatt så seint som i august i fjor. Forslaget var også presentert som et alternativ den gangen, men ble ikke støttet av høringsinstansene. Dersom departementet gjennomfører dette forslaget, vil i underkant av 20 folkehøgskoler stå i fare for å måtte legge ned. Forslaget vil ikke styrke sektoren, men tvert imot svekke den. Folkehøgskolerådet oppfordrer derfor Kunnskapsminister Kari Nessa Nordtun til å legge forslaget i en skuff - og låse den.

Lenke til høringssvaret fra Folkehøgskolerådet hos Udir: https://hoering.udir.no/hoering/3904/uttalelse/518d46d4-40c6-4407-b9bc-05983c1ae772

1. Elevtilskuddet og fjerning av knekkpunktet

Støtter dere departementets forslag om endringer i elevtilskuddet, herunder fjerningen av knekkpunktet i tilskuddsmodellen?

Svar: NEI

Innledning

Folkehøgskolerådet støtter ikke forslaget om å fjerne knekkpunktet i tilskuddsordningen for folkehøgskoler. Forslaget er ikke bare en teknisk forenkling av tilskuddsmodellen, men innebærer en betydelig omfordeling av statstilskuddet fra mindre til større folkehøgskoler. Ut fra våre beregninger, med utgangspunkt i dagens situasjon, vil over 60 prosent, 47 av 77 skoler, få redusert tilskudd. Basert på dagens elevtall viser våre beregninger at forslaget øker faren for at i underkant av 20 av 77 skoler kan bli nedlagt hvis elevtallet ikke øker og forslaget blir vedtatt. Vi vil minne om at folkehøgskolene er lovpålagt å ha internat. Forslaget kan dermed føre til en varig strukturendring i sektoren, med færre og større folkehøgskoler. Folkehøgskolerådet mener en slik utvikling vil ha store økonomiske og samfunnsmessige konsekvenser. Så store endringer for folkehøgskolesektoren bør derfor være resultat av et bevisst politisk valg i Stortinget, og ikke komme som en indirekte konsekvens av en forskriftsendring i departementet.

Ikke noe nytt i kunnskapsgrunnlaget

Folkehøgskolerådet kan ikke se at det foreligger noe nytt i kunnskapsgrunnlag som tilsier at tilskuddsmodellen bør endres allerede nå, før det er høstet erfaringer med virkningen av modellen som ble vedtatt for et år siden.  

Da tilskuddsordningen ble endret i fjor fra et knekkpunkt på 75 elever til 35 elever, var også begrunnelsen forenkling, samtidig som at skolene skulle gis insentiv til å trekke til seg flere elever. Å fjerne knekkpunktet i tilskuddsordningen er ikke et insentiv for økt elevrekruttering. Skolene bruker allerede mye tid og ressurser på rekruttering. Dette fordi et elevtall i tråd med skolens kapasitet gir skolene stabilitet og forutsigbarhet, som igjen gir skolene den beste muligheten til å konsentrere seg om å gi et elevene et godt undervisningstilbud. Å kutte i tilskuddet til de minste skolene vil ikke bidra til å rekruttere flere elever inn i folkehøgskolesektoren.

Brytningstid

Forslaget er dessuten svært uheldig fordi folkehøgskolene er inne i en brytningstid. Fødselstallene er på vei ned, fra 2028 er det færre 18-åriger i årskullene. Tilleggspoengene for gjennomført kurs på folkehøgskolene fjernes fra neste år. Forsvaret skal fordoble antallet vernepliktige soldater i årene som kommer og fullføringsreformen er innført i videregående skole. Det vil si at det vil være stor konkurranse om ungdomsgruppen framover.

Basistilskudd er ikke tilskudd for smådriftsulemper

Departementet viser til at basistilskuddet skal være kompensasjon for smådriftsulemper og at dette kun skal gis en gang. Basistilskuddet gis likt til alle skoler. Alle folkehøgskoler er etter loven pålagt å ha internat. Basistilskuddet skal sikre alle skoler en grunnbemanning, herunder internat og funksjoner knyttet til dette. Bortfall av knekkpunktet i tilskuddsordningen vil derfor resultere i at det ikke blir noe smådriftsulempetilskudd. Det kan derfor ikke begrunnes som et tilskudd for smådriftsulemper.

Svekker mangfoldet i sektoren

Folkehøgskolesektoren er mangfoldig og varierer fra store til små skoler fordelt over byer og bygder i hele landet. Også innholdet i folkehøgskolene er mangfoldig, både når det gjelder faglig tilbud og elevgrupper. Skolene skal være mangfoldige slik at alle skal kunne finne et tilbud uavhengig av egen bakgrunn.

NOU 2022:16 En folkehøgskole for alle, viste at om lag 1/3 av de som velger folkehøgskole ikke har fullført videregående skole. For denne gruppen ungdommer kan folkehøgskole være en ny start og en god alternativ læringsarena hvor en kan finne motivasjon, trygghet og fellesskap til å gå videre i livet. Folkehøgskolerådet mener at det er viktig å vise til at folkehøgskole også kan være et godt alternativ for mange av de som i dag står utenfor skole og arbeidsliv.

Dagens modell, med knekkpunkt

Folkehøgskolene finansieres gjennom en rammebevilgning fra Stortinget. Det betyr at tilskuddet per elev blir høyere når det er få elever i skoleslaget totalt, og lavere per elev når det er mange elever totalt. Etter folkehøgskoleloven må skolene ha over 35 elever i gjennomsnitt de tre foregående årene før siste år for å få tilskudd. Det vil si at Stortinget ønsker at sektoren skal kunne bestå av både små og store folkehøgskoler. Grensen på 35 elever er også valgt som kriterium for å kunne starte opp nye skoler.

Solidarisk

For at alle skoler skal ha levelige vilkår, har skolene i hovedsak vært enige om at en modell med knekkpunkt er den mest solidariske. Det betyr at det ved fastsettelsen av forskriften i fjor allerede ble gjort en vesentlig endring fra forrige forskrift. Modellen gir de små skolene mulighet til å dekke nødvendige driftskostnader på en rimelig måte gjennom basistilskuddet som alle skoler får, pluss noe ekstra for de 35 første elevene.

Konsekvens av forslaget uten knekkpunkt

Forslaget om å fjerne knekkpunktet som nå er på 35 elever, vil i praksis styrke skoler som har mer enn 80 elever og redusere tilskuddet til skoler med færre enn 80 elever. Våre beregninger viser at det, ut fra dagens situasjon, vil føre til at over 60 prosent av folkehøgskolene, hele 47 av 77 skoler, vil få kutt i tilskuddet sitt. Udir beskriver konsekvensen for kun 22 av disse skolene i høringsnotatet. 33 av de 47 skolene vil få et kutt på over 200 000 kroner, for 17 av skolene, innebærer forslaget et kutt på over 500 000 kroner. Vi vil minne om at ca. halvparten av disse 47 skolene også fikk kutt i sitt tilskudd da dagens modell ble vedtatt i august i fjor.

Våre beregninger viser videre at de resterende 30 av de 77 skolene vil få økt tilskudd. 18 av de vil få mer enn 500 000 kroner mer, mens 4 av skolene vil få økt sitt tilskudd med mer enn 1,5 millioner kroner.

Basert på dagens elevtall viser våre beregninger at forslaget øker faren for at i underkant av 20 av 77 skoler kan bli nedlagt hvis elevtallet ikke øker og forslaget blir vedtatt. Vi vil minne om at folkehøgskolene er lovpålagt å ha internat. I forrige høring om tilskuddsmodellen (2025) viste et klart flertall av høringssvarene at de støttet å beholde et knekkpunkt. For å hindre at et stort antall folkehøgskoler blir nedlagt og med det at mangfoldet i sektoren blir mindre og skolepengene må økes, mener Folkehøgskolerådet at det er avgjørende viktig å beholde dagens modell med et knekkpunkt.

Konsekvensen av forslaget for kurs av kortere varighet (kortkurs)

Elever på kurs av kortere varighet konverteres til en årselev ved å dele antall kursdager på en standardisert kurslengde (antall dager/190). I dagens forskrift gir dette støtte tilsvarende 70 prosent av høy sats. I forslaget fra departementet vil støtten fortsatt være på 70 prosent, men da av den nye (og lavere) satsen. I dag utgjør satsen om lag kr 97 000 kroner. I ny modell vil satsen utgjøre om lag kr. 86 000 i 2026 kroner. For å kunne gi tilbud om kurs av kortere varighet, bør satsen minst være som i dag. Å fjerne knekkpunktet vil ha store konsekvenser for de skolene som gir et bredt tilbud av kurs av kortere varighet.

Konsekvens av forslaget for elever med dokumenterte behov for tilrettelegging (EDT-elever)

Det er svært viktig at skolene fortsatt får økt støtte for elever med dokumenterte behov for tilrettelegging i opplæringen (EDT-elever). I dag utløser disse elevene 60 prosent av høy sats for kurs, og 60 prosent av lav sats for kurs av kortere varighet. 60 prosent av høy sats utgjør om lag 83 000 kroner per elev. Folkehøgskolerådet mener det er viktig at nivået for støtte for disse elevene forblir på omtrent samme nivå som i dag.

Folkehøgskolene hadde til sammen om lag 420 EDT-elever i skoleåret 2025/2026. (Dette er elever med ekstra behov for støtte og som er andre enn elevene som går på en av de fire særtilskuddsskolene, eller som får støtte fra NAV for å gå på folkehøgskole) Det er viktig at skolene har insentiver og økonomi god nok til å tilrettelegge for EDT-elevene. Dersom knekkpunktet fjernes må satsen for EDT-elevene økes slik at skolene får omtrent samme tilskudd som i dag. Vi understreker at «ekstratilskudd» som til EDT-elever, finansieres innenfor det totale rammetilskuddet til folkehøgskolene. Det er altså ikke et ekstra tilskudd.

Kapasitetsutnyttelse

Departementet viser til at forslaget om å fjerne knekkpunket skal stimulere til økt rekruttering og bedre kapasitetsutnyttelse. Folkehøgskolerådet viser til at hver folkehøgskole har en maks grense for hvor mange elever den enkelte skole kan ta opp («maks kapasitet») Hvis målet er å stimulere til økt elevrekruttering og få en tilskuddsmodell som er forutsigbar, transparent, robust, enkel og driftseffektiv (begrunnelse fra høringen om forskrift i 2025), for både myndighetene og skolene, kan en ikke både fjerne knekkpunktet og begrunne dette med at det vil gi insitament til økt elevrekruttering og samtidig sette et øvre tak for inntak av elever.

Som i vårt høringssvar til forskriften i fjor, synes vi det er ulogisk å be skoler som har kapasitet til å ta inn flere elever om å ikke utnytte denne. Vi foreslo den gang at en skole måtte kunne ta inn inntil 5 prosent, minimum 5 elever, ut over godkjent kapasitet. Elever som tas inn ut over godkjent kapasitet skal ikke utløse ekstra tilskudd fra ramma. Vedtaket om et øvre tak for inntak av elever begrenser med andre ord skoler som allerede har nådd sitt maks elevtall og er ikke et insentiv om å trekke til seg flere elever.

Gir mindre mangfold og mer uforutsigbarhet

Forslaget om å fjerne knekkpunktet i tilskuddsmodellen mener vi vil svekke mangfoldet og forutsigbarheten i folkehøgskolene. Stadig endringer i forskrift gjør det svært krevende, og nesten umulig å planlegge for fremtiden og gir ikke en robust og god organisasjon. Folkehøgskolene promoterer sine tilbud ett år før neste skoleårs opptak. Da settes prisen for både det faglige tilbudet og for elevbetalingen, samt at bemanning vurderes. Lavere statstilskudd kan bety at skolene må redusere tilbudet sitt eller øke elevbetalingen. Det kan gjøre elevplassene på de mindre skolene dyrere og dermed mindre tilgjengelige for elever med svakere økonomi.

Alle folkehøgskoler er svært viktige for lokalsamfunnet, også de som er små. Mindre skoler ligger ofte på mindre steder, der de utgjør en viktig arbeidsplass og inntekt for kommunen. Mindre skoler kan også være viktige for elever som er utrygge eller har særlige utfordringer. En del elever søker av den grunn ikke til store skoler. Dette er også en av grunnene til at mangfoldet i sektoren er viktig. For noen er store skoler det beste stedet å utvikle seg, for andre må det finnes tilbud på små skoler.

Tilskuddet til den enkelte skole vil variere fra år til år. Beregninger viser at det totale tilskuddet fra staten utgjør mellom 36 og 64 prosent per skole, i snitt 46 prosent (2024-tall, unntatt særtilskuddsskolene). Tilskuddet fra staten dekker derfor ikke alle midler som brukes til elevene, men alle de statlige midlene går til elevene. Dagens modell er derfor innrettet for å håndtere moderate svingninger i elevtallet fra år til år. I tillegg har mange skoler inntekter fra annen virksomhet som dekker svingninger skolen måtte ha, uten at det fører til økt belastning for staten.

Folkehøgskolerådet ber på denne bakgrunn om at forslaget om å fjerne knekkpunktet ikke gjennomføres, og at dagens tilskuddsmodell videreføres. Modellen bør få virke over tid og evalueres før eventuelle nye, strukturelle endringer vurderes. Dersom myndighetene ønsker en utvikling mot færre og større folkehøgskoler, må dette behandles som et selvstendig politisk spørsmål og ikke gjennomføres indirekte gjennom en endring i forskriften.

2. Innlevering av årsregnskap

Støtter dere departementets forslag til endringer i folkehøgskoleforskriften om innlevering av årsregnskap?

Svar: NEI

Til § 15 b: Egenkapital skal spesifiseres på skolevirksomhet og frie midler

Folkehøgskolerådet slutter seg i all hovedsak til forslaget om endringer i § 15 om regnskap, men mener det må tas hensyn til folkehøgskolenes lange og sammensatte finansieringshistorikk, ref. § 15 bokstav b, hvor det fremgår at «opptjent egenkapital skal spesifiseres på skolevirksomhet og frie midler».

Historisk egenkapital og skolens eier- og finansieringshistorikk

Folkehøgskolen er et over 160 år gammelt skoleslag, med ulike eierformer og en lang og sammensatt finansieringshistorikk. Mange av eierne har gjennom generasjoner bidratt til skolenes eksistens gjennom innsamlinger, gaver og andre private bidrag. De eldste skolene ble etablert lenge før staten ga økonomisk støtte til folkehøgskolevirksomheten.

Ved flere skoler ble tomter og skolebygg finansiert av private midler, blant annet gjennom bidrag fra enkeltpersoner, rektorer, organisasjoner og andre støttespillere. I noen tilfeller har skolen senere mottatt offentlige midler til vedlikehold eller andre formål. Dette innebærer imidlertid ikke at den opprinnelige finansieringen av eiendommen eller bygget kan anses som statlige midler.

Det kan derfor ikke uten videre legges til grunn at verdiene som ligger i skolen, stammer fra offentlige midler. Historiske gaver, arv og andre private bidrag må ikke i ettertid blir klassifisert som offentlige midler. Slike midler må etter Folkehøgskolerådets vurdering kunne regnes som frie midler.

Øvrig virksomhet

Mange folkehøgskoler driver også annen virksomhet innenfor ledig kapasitet, eksempelvis utleie til organisasjoner, catering, kursvirksomhet og sommerdrift. Også inntekter og overskudd fra slik virksomhet kan over tid ha blitt en del av skolens samlede egenkapital. Når det nå foreslås et krav om at opptjent egenkapital skal spesifiseres mellom skolevirksomhet og frie midler, kan dette skape betydelige utfordringer for skolene. Mange av skolene har i over hundre år vært drevet som én samlet virksomhet, med det formål å gi best mulig skole til elevene. Midlene har kommet fra mange ulike kilder, og det vil i dag være svært krevende, og i mange tilfeller umulig, å dokumentere hvor den enkelte del av egenkapitalen historisk sett har kommet fra.

Det er etter Folkehøgskolerådets vurdering ikke rimelig å stille krav om dokumentasjon som skolene verken har hatt plikt eller praktisk mulighet til å oppbevare over så lang tid.

Kravet bør gjelde fra tidspunktet forskriftsendringen trer i kraft

Folkehøgskolerådet mener derfor at et eventuelt krav om spesifikasjon av opptjent egenkapital må gjelde fra det tidspunktet den nye forskriften trer i kraft. Dette vil gi skolene mulighet til å etablere nødvendige rutiner og sikre at regnskapene fremover gir den oversikten myndighetene etterspør.

Krav om avdelingsregnskap for øvrig virksomhet ble innført fra 1. januar 2021. Fra dette tidspunktet har skolene hatt et tydeligere grunnlag for å skille mellom skolevirksomhet og annen virksomhet, og dermed også for å dokumentere utviklingen i overskudd og underskudd.

Skolene har etter gjeldende regler plikt til å oppbevare regnskapsdokumentasjon i ti år. Det er derfor avgjørende at det tydeliggjøres hvor langt tilbake i tid myndighetene forventer at skolene skal kunne dokumentere hvor egenkapitalen har kommet fra.

Folkehøgskolerådet foreslår at skolene ikke skal kunne pålegges å redegjøre for sammensetningen av historisk egenkapital lenger tilbake enn fra det tidspunktet den nye forskriftsbestemmelsen trer i kraft. Alternativt bør det som et minimum settes en klar og realistisk skjæringsdato basert på når skolene faktisk fikk plikt til å føre separate regnskap for virksomhetene.

Dersom det legges til grunn at historisk egenkapital i sin helhet skal anses å stamme fra statlige midler, vil dette i praksis kunne innebære at private gaver, arv og andre private bidrag som har vært avgjørende for skolenes etablering og utvikling, blir klassifisert som offentlige midler. Det vil være en urimelig konsekvens og ikke i tråd med skolenes faktiske historie eller finansiering.

Underskudd i øvrig virksomhet må ikke automatisk anses som misbruk av offentlige midler

Folkehøgskolerådet vil også bemerke forslaget knyttet til øvrig virksomhet i § 15, fjerde ledd. Vi mener det er viktig å skille mellom skolens skolevirksomhet og annen virksomhet, samtidig som det tas høyde for at økonomisk aktivitet nødvendigvis innebærer både inntekter, kostnader og økonomisk risiko.

Et underskudd i øvrig virksomhet kan ha mange legitime årsaker. Ved oppstart av ny virksomhet kan det være betydelige etablerings- og investeringskostnader før inntektene kommer på et tilstrekkelig nivå. Det kan også være naturlige årlige svingninger i inntekter og kostnader. Dette er alminnelige økonomiske forutsetninger ved drift av virksomhet, og bør også kunne gjelde for folkehøgskoler. Det bør derfor ikke legges til grunn at et enkelt år med underskudd i øvrig virksomhet i seg selv innebærer at elevbetaling eller statlige midler er brukt til å finansiere denne virksomheten.

Koronaårene illustrerer også dette på en tydelig måte. I denne perioden hadde mange folkehøgskoler svært begrensede eller ingen inntekter fra ekstern virksomhet, samtidig som skolene hadde faste kostnader og måtte opprettholde en betydelig del av sin virksomhet.

Det er etter vårt syn derfor ikke riktig å vurdere økonomien i øvrig virksomhet ut fra ett enkelt regnskapsår. En virksomhet kan ha underskudd i etableringsfasen og senere gi overskudd. Tilsvarende kan en virksomhet som tidligere har gått godt, få et enkelt år med underskudd.

Det vil være uheldig dersom skolene i praksis blir møtt med en asymmetrisk ordning der overskudd fra øvrig virksomhet begrenses eller skattlegges, mens underskudd automatisk tolkes som misbruk av statlige midler og kan utløse krav om tilbakebetaling. Dette kan gi skolene et insentiv til å unngå legitim og samfunnsnyttig aktivitet som kan bidra til å styrke skolens økonomi og tilbud til elevene.

Vi foreslår at fjerde avsnitt (avdelingsregnskap), siste setning, gis følgende ordlyd:

«Dersom skolen driver øvrig virksomhet, skal skolen vise hvordan felleskostnadene er fordelt på avdelingene. Dersom øvrig virksomhet er negativ, skal dette ikke automatisk anses som bruk av elevbetaling og statlige midler.» Alternativt ber Folkehøgskolerådet om at dette prinsippet presiseres tydelig i en veileder til forskriften.

3. Nummererte brev og særskilte bekreftelser fra revisor

Støtter dere departementets forslag til endringer i folkehøgskoleforskriften, økonomiforskrift til privatskolelova og forskrift til privatskolelova kapittel 6A om nummererte brev og særskilte bekreftelser eller opplysninger fra revisor?

Svar: JA

Merknad: Folkehøgskolerådet mener at siste setning i § 16 om at styret skal gjøres kjent med lovene er overflødig. Det står allerede i lovens § 9 om styrets ansvar at Styret har ansvar for at skolen drives i samsvar med lover og forskrifter.